Kreishaushalt 2019/2020: Beteiligungsrechte der kreisangehörigen Städte und Gemeinde

Betreff
Kreishaushalt 2019/2020: Beteiligungsrechte der kreisangehörigen Städte und Gemeinde
Vorlage
20/3189/XVI/2019
Art
Beschlussvorlage

Beschlussempfehlung:

 

Der Kreistag beschließt, der im Beteiligungsverfahren vorgetragenen Einwendung nicht zu folgen und diese zurückzuweisen.

 

Sachverhalt:

Gemäß § 55 Abs. 1 KrO NRW erfolgt die Festsetzung der Kreisumlage im  Benehmen mit den kreisangehörigen Städten und Gemeinden. Das Benehmen ist 6 Wochen vor Aufstellung des Entwurfes der Haushaltssatzung einzuleiten.

1.    Das Verfahren zur Benehmensherstellung wurde auf der Bürgermeisterkonferenz am 05.11.2018 eingeleitet und auf der Kämmerertagung am 17.12.2018 fortgesetzt.

Gemäß § 55 Abs. 2 KrO NRW sind Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte und   Gemeinden im Rahmen der Benehmensherstellung dem Kreistag zur Kenntnis zu geben. Die Stellungnahme der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister der Städte und Gemeinde zum Haushaltsentwurf 2019/2020 vom 22.02.2019 ist als Anlage beigefügt ebenso wie die Erwiderung der Verwaltung, die auch Gegenstand der Beratung in der Sitzung des Finanzausschusses am 06.03.2019 war.

 

Gemäß § 55 Abs. 2 Satz 2 KrO NRW ist den kreisangehörigen Gemeinden zudem vor Beschlussfassung über die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung Gelegenheit zur Anhörung zu geben.

In der Sitzung des Finanzausschusses am 06.03.2019 ist davon kein Gebrauch gemacht worden.

 

2.    Das Benehmensverfahren dient dazu, dass der Satzungsbeschluss über die Kreisumlage im angesichts der Haushalts- und Finanzsituation der Kommunen im Rhein-Kreis Neuss getroffen wird. Die Entscheidungen über die Haushaltssatzung, insbesondere die Gestaltung der Hebesätze erfolgt unter Berücksichtigung der Finanzlage der Städte und der Gemeinde im Rhein-Kreis Neuss.

Die nachfolgenden Übersichten stellen die Finanzsituation der Kommunen im Zeitvergleich und im Hinblick auf die Ergebnisse der Auswirkungen des Gemeindefinanzierungsgesetzes des Landes dar. Insgesamt hat sich die finanzielle Lage der kreisangehörigen Städte und Gemeinde weiter positiv entwickelt.

 

Im Einzelnen:

 

a) Umlagegrundlagen

 

 

Die Umlagegrundlagen sinken gegenüber 2018 um 72,2 Mio. € in 2019. Dies liegt im Wesentlichen aber in einem die Umlagegrundlagen 2017 beeinflussenden Sondereffekt einer kreisangehörigen Stadt begründet. Bereinigt man diesen Betrag steigen die Umlagegrundlagen gegenüber dem Vorjahreszeitraum deutlich an.

Für 2020 wurden die Umlagegrundlagen mit dem Steigerungssatz des Orientierungsdatenerlasses hochgerechnet. Sie liegen mit 43,5 Mio. € aber immer noch deutlich unter denen des Jahres 2018.

 

 

b) Steuerkraft

 

 

Die Steuerkraft als maßgebliche Kennzahl für die Finanzkraft der kreisangehörigen Städte und Gemeinde hat sich von 2015 bis 2019 um rund 88 Mio. € erhöht. Im Hinblick auf den das Jahr 2018 prägenden Sondereffekt ist auch hier von weiter positiven Entwicklungen auszugehen.

 

 

  c) Schlüsselzuweisungen

 

Die Erträge der Kommunen aus allgemeinen Schlüsselzuweisungen erhöhen sich um nahezu                9,9 Mio. € deutlich auf 28,6 Mio. €, im Gegensatz zu den Vorjahren ist die Stadt Neuss nicht mehr abundant.

 

 

d) Abrechnung ELAG

 

Die Abrechnung des Einheitslastenabrechnungsgesetzes des Landes an die Kommunen sorgt auf der Ebene der kreisangehörigen Städte und Gemeinde in der Regel für nachträgliche Ausgleichszahlungen, die seit 2015 erheblich angestiegen sind und in 2019 mit rund 31,3 Mio. € zu Buche schlagen.

 

 

e) Allgemeine Investitionspauschale

 

 

Auch die Zuflüsse der Kommunen aus der Allgemeinen Investitionspauschale sind seit 2015 stetig gestiegen und belaufen sich auf rund 20,2 Mio. € kreisweit.

 

 

 

f) Aufwands-/Unterhaltungspauschale (neu ab 2019)

 

 

Die vom Gesetzgeber im GFG 2019 erstmals eingeführte Aufwands- und Unterhaltungspauschale gewährt den Städten und der Gemeinde einen Betrag von rund 2,5 Mio. €. Sie ist nicht umlagewirksam und verbleibt den Kommunen ungeschmälert.

Der Kreis muss nach wie vor den Unterhaltungsaufwand für das Anlagevermögen aus allgemeinen Finanzmitteln realisieren.

 

 

g) Sportpauschale

 

Die den Kommunen gewährte Sportpauschale steigt im Betrachtungszeitraum auf rund 1,3 Mio. € an.

 

 

h) Schul-/Bildungspauschale

 

 

Steigerungen erfolgen ebenso bei der Zuweisung für die Kommunen aus der Schul- und Bildungspauschale, die sich auf rund 13,3 Mio. € erhöht.

 

 

i) Hebesätze Gewerbesteuer

 

Hebesätze Grundsteuer B

 

Bei der Entwicklung der Hebesätze der Gewerbesteuer ist festzustellen, dass diese in 2019 unverändert geblieben sind.

Die Hebesätze der Grundsteuer B werden in Dormagen um 8 Prozentpunkte, in Rommerskirchen um 15 Prozentpunkte und in Korschenbroich um 110 Prozentpunkte angehoben.

 

 

j) HSK/HSP (Stärkungspakt)

 

 

Von den acht kreisangehörigen Städten und der Gemeinde hat eine Kommune ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen, eine Kommune nimmt am Stärkungspakt teil.

 

 

k) Allgemeine Rücklage und Ausgleichsrücklage

 

Die Entwicklung des Eigenkapitals belegt, dass die Kommunen ihre haushaltswirtschaftliche Situation in den letzten Haushaltsjahren verbessern konnten. Allein die Stadt Grevenbroich verfügt nicht mehr über eine Ausgleichsrücklage, die übrigen Kommunen waren in der Lage, die Ausgleichsrücklage – wenn auch zum Teil nur geringfügig – durch Ergebnisüberschüsse aufzufüllen.

Bei der Allgemeinen Rücklage zeigt sich im Jahresvergleich ein durchaus konstantes Bild im Ausbau des Eigenkapitals.

 

 

l) Ergebnisfehlbeträge/Ergebnisüberschüsse in Mio. €

* ohne Jahresergebnisse Gebäudemanagement, ISN AöR, Liegenschaften und Vermessung Neuss, Tiefbaumanagement Neuss und Städtische Friedhöfe Neuss (insgesamt +7,72 Mio. €)

 

In der Regel führten die Planergebnisse im Haushaltsvollzug zu deutlich positiveren Jahresabschlüssen. Sie spiegeln sich in der Entwicklung des Eigenkapitals wider.

 

 

3.    Für das Jahr 2019 und 2020 wird auch angesichts einer gewissen Eintrübung der Wirtschaftsaussichten in der Prognose für die Steigerung des Wirtschaftswachstums in 2019 von einem Wert von 1,3% ausgegangen, für 2020 in Höhe von 1,8%.

Angesichts wachsenden privaten Konsums und einer weiterhin verbesserten Auftragslage im Baugewerbe werden ungünstigere Exportbeurteilungen kompensiert. Dies wird auf der Ebene staatlicher Einnahmen deutlich in der Tatsache des seit 1989 höchsten Überschusses, der auf der Ebene des Landes NRW bestätigt wird durch einen Anstieg des Verbundsteueraufkommens im maßgeblichen Referenzzeitraum.

 

4.    Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Kommunen bei der Kreisumlage nominal in 2019 gegenüber dem Vorjahr um 43,8 Mio. € und in 2020 um rund 23,5 Mio. € entlastet werden. Dies trägt auch wesentlich zur Verbesserung der Haushaltslage aller Kommunen bei.

Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass mit Rücksicht auf die Liquidität der Städte

und Gemeinde die Festsetzung der Abschläge auf die Kreisumlagezahlungen im 1. und 2. Quartal 2019 bereits dem voraussichtlich zu erwartenden Umlagevolumen angepasst worden ist.

Die Ertrags- und Finanzkraft der Städte und Gemeinde steigt im haushaltsrelevanten Zeitraum weiter an. Der Anstieg beträgt mehr als 13% - wobei der Wert der Steuerkraft der Stadt Neuss für das Haushaltsjahr 2018 um einen in dieser Höhe einmaligen Sondereffekt von rund 152 Mio. € bereinigt und außer Betracht gelassen wird.

Dieser Zuwachs verbleibt den Kommunen auf der Grundlage der Haushaltsplanung in der Summe und es erfolgt eine zusätzliche Entlastung durch den auch nominellen Rückgang des Kreisumlagenvolumens in der dargestellten Höhe.

Bei einer Abwägung des die Haushalte von Kreis und Kommunen erheblich prägenden Sozialaufwandes ist festzustellen, dass der Kreis in 2019 an Leistungen im Sozialbereich und unter Berücksichtigung der wesentlich von sozialen Belangen geprägten Landschaftsumlage rund 289 Mio. € aufzuwenden hat, während über die von den Kommunen bereitzustellende Kreisumlage lediglich 245 Mio. € dem Haushalt zufließen. D.h., dass der vom Kreis getragene Sozialhilfeaufwand, der allen Bürgerinnen und Bürgern im Kreis zugutekommt, aus dem Aufkommen an Kreisumlage nicht in vollem Umfang gedeckt werden kann. Für 2020 ergibt sich beim Kreis ein Sozialhilfeaufwand von rund 310 Mio. € und ein Zufluss an Kreisumlage in der Planung in Höhe von rund 264,8 Mio. €.

Unabhängig von dieser Betrachtung werden über den Haushalt des Kreises – bezogen auf den Produktbereich 050 Soziales – rund 75% der im Kreisgebiet anfallenden sozialen Aufgaben finanziell sichergestellt.

 

5.    Die Städte und Gemeinde im Rhein-Kreis Neuss haben mit Schreiben vom 22.02.2019 zum Entwurf des Doppelhaushaltes 2019/2020 Stellung genommen. Hierzu wird folgendes ausgeführt:

Der Entwurf des Doppelhaushaltes für die Jahre 2019 und 2020 enthält im Hinblick auf die Hebesätze die seit 2002 niedrigsten Prozentwerte. Während die Kreisumlage 2018 noch mit 37,5 v.H. festgesetzt wurde, belaufen sich die Hebesätze nach Maßgabe der Veränderungsliste vom 11.02.2019

in 2019 auf 35,1 v.H. und

in 2020 auf 36,5 v.H.

Gleichzeitig sinkt das nominale Umlagevolumen gegenüber 2018

in 2019 um 43,8 Mio.€ und

in 2020 um 23,54 Mio.€.

Dies vorausgeschickt ist zunächst anzumerken, dass bereits in der Bürgermeisterkonferenz am 05.11.2018, in der das Benehmensverfahren gem. § 55 KrO NRW eingeleitet wurde, im Rahmen der Darstellung der Eckpunkte der Haushaltsplanung auf die möglichen Auswirkungen einer Reduzierung der Bundesbeteiligung an den Kosten der Unterkunft gem. § 46 Abs. 7 SGB II in Höhe von jeweils 0,7 v.H. Hebesatzpunkte für 2019 und 2020 hingewiesen worden ist.

In den weiteren Ausführungen beschäftigt sich die Stellungnahme vom 22.02.2019 mit Prognoseunsicherheiten bei der Planung eines Doppelhaushaltes und stellt dar, dass die Aufstellung eines „Kreis-Doppelhaushaltes 2019/2020“ keinesfalls im Interesse der Gemeinschaft der kreisangehörigen Kommunen liege. Dies wird anhand von fünf Haushaltspositionen näher erläutert. Hierzu wird im Einzelnen folgendes erwidert:

Bei der Planung eines Doppelhaushaltes handelt es sich um ein rechtlich zulässiges und in der Sache bewährtes Verfahren, das von einer Vielzahl von kreisfreien und kreisangehörigen Städten und Gemeinden, Kreisen und dem Landschaftsverband Rheinland sowie einer ganzen Reihe von Bundesländern angewandt wird. Eine nicht vollständige Aufzählung ist als Anlage beigefügt.

Darunter befinden sich neben vielen Großstädten auch die Stadt Dormagen und die Gemeinde Rommerskirchen. Ebenso ist ersichtlich, dass weitgehend der Planungszeitraum 2019/2020 erfasst wird. Der Landschaftsverband Rheinland wird für seine Haushaltsplanung den Zeitraum 2020/2021 beplanen, ohne dass aus Gründen der größeren Zeitferne Prognoseunsicherheiten begründet sind.

Die Planung des Doppelhaushaltes des Kreises bietet den Städten und der Gemeinde größtmögliche Planungssicherheit für die eigene Haushaltswirtschaft. Wie für die Stadt Dormagen und die Gemeinde Rommerskirchen hat die Wahl dieses Verfahrens ganz überwiegend Vorteile, die in einer erhöhten und verbindlichen Planungssicherheit für die Gemeinden über den Aufstellungszeitraum liegen, insbesondere im Hinblick auf die Höhe der Hebesätze. Zugleich entsteht ein geringerer administrativer und wirtschaftlicher Aufwand für das 2. Haushaltsjahr.

Zu den in der Stellungnahme vom 22.02.2019 angesprochenen Haushaltspositionen, mit deren Hilfe sog. Planungsunschärfen begründet werden sollen, ist folgendes anzumerken:

a)    Die Landschaftsumlage ist nach Maßgabe der von der Landschaftsversammlung in Köln am 08.10.2018 u.a. für 2020 verabschiedeten Haushaltsplanung berechnet. Der Hebesatz beträgt demnach 15,9 v.H. der gültigen Umlagegrundlagen. Im Hinblick auf die zwischenzeitlich vorliegende endgültige Festsetzung zum Gemeindefinanzierungsgesetz 2019 NRW und sich abzeichnende Aufwandsminderungen im Sozialbereich (insbesondere Eingliederungshilfe) wird in dem Veränderungsnachweis vom 11.02.2019 des Rhein-Kreis Neuss ein um 0,2 v.H. verringerter Hebesatz und dem nachfolgend eine Reduzierung des Aufwandes für die Landschaftsumlage von rund 1,54 Mio. € berücksichtigt.

 

b)   In der Stellungnahme vom 22.02.2019 wird für das Haushaltsjahr 2020 bei den Schlüsselzuweisungen ein Zuwachs von 2,4 Mio. € gegenüber 2019 für angebracht gehalten unter Verweis auf Empfehlungen in den Orientierungsdaten des Landes. Dem ist zu entgegnen, dass die Schlüsselzuweisungen des Kreises von 2018 auf 2019 absolut um rund 43,4 Mio. € gestiegen sind, was eine Steigerung um mehr als das 8-fache ausmacht (rund 722%). Vor diesem Hintergrund sind als rein mathematisch ermittelt bezeichnete Anpassungen nicht begründbar und die Einnahmeerwartung des Kreises schon gar nicht unterbetont. Dies gilt auch mit Blick auf einen Vergleich der tatsächlichen Steigerungen der Schlüsselzuweisungen von 2018 zu 2019 im Vergleich zu Empfehlungen des Orientierungsdatenerlasses des Landes, die landesweit seinerzeit bei einem Wert von 2,1% liegen sollten. 

 

c)    Sowohl anlässlich der Bürgermeisterkonferenz am 05.11.2018 als auch bei der Kämmerertagung am 17.12.2018 ist für den Kreis ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass der Aufwand im Zusammenhang mit den Kosten der Unterkunft und damit einhergehend auch die Höhe der Erstattungsleistungen des Bundes mit Rücksicht auf das voraussichtliche Ergebnis 2018 nochmals einer genaueren Kalkulation unterzogen werden.

 

Dies ist mit der Darstellung in der Veränderungsliste des Kreises vom 11.02.2019 erfolgt. Der Aufwand wurde in 2019 um 4 Mio. € auf 69,1 Mio. € und in 2020 um 3,4 Mio. € auf 71,1 Mio. € gegenüber der noch im Haushaltsentwurf enthaltenen Annahme reduziert und entspricht damit dem für 2018 zu erwartenden Ergebnis – wie von den Städten und der Gemeinde reklamiert – unter Berücksichtigung der nach dem Orientierungsdatenerlass anzusetzenden prozentualen Steigerung. Die Hochrechnung des laufenden Aufwandes gemäß § 46 VII SGB II erfolgte unter Berücksichtigung der Anzahl der Bedarfsgemeinschaften, der in 2018 gewährten Leistungen sowie im Hinblick auf Veränderungen aus der ab 01.02.2019 erfolgten Umsetzung des neuen Mietspiegels.

Bei der Bundesbeteiligung an den Kosten der Unterkunft entspricht der Minderertrag in der Veränderungsliste einem Betrag von rund 6,3 Mio. €. Für 2020 wird in der Planung des Kreises an der Absenkung der Bundeserstattung festgehalten. Richtig ist, dass das Gesetz zur fortgesetzten Beteiligung des Bundes an den Integrationskosten der Länder und Kommunen und zur Regelung der Folgen der Abfinanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ vom 17.12.2018 die Minderung um 6,9 v.H. für 2019 geregelt hat und nicht zugleich auch für das Jahr 2020. Dies liegt aber nicht daran, dass „ausdrücklich ab 2020“ wieder der alte Anteil an der sog. Übergangsmilliarde gelten soll. Vielmehr hat der Bundesgesetzgeber nur für 2019 im Hinblick auf die Überschreitung der in Art. 104a Abs. 3 GG normierten Grenze von 49% eine Regelung getroffen und treffen wollen. Für 2020 ist mit Sicherheit, sobald die bundesweiten Gesamtkosten der Kosten der Unterkunft bekannt sind, mit einer vergleichbaren gesetzlichen Regelung zu rechnen. Um den Bedenken der Kommunen Rechnung zu tragen, wird dem Kreistag bei der Verabschiedung des Haushaltes vorgeschlagen werden, die Kreisumlage insoweit nicht zu erheben, als im Hinblick auf eine für 2020 erfolgte Regelung zur Höhe der Bundeserstattung gem. § 46 Abs. 7 SGB II der Kreis eine höhere Bundeserstattung erhält als 30,9 v.H.

 

d)    Der Kreis teilt die Einschätzung der Kommunen im Schreiben vom 22.02.2019, dass eine örtlich belastbare Kalkulation im Hinblick auf die nach dem Einheitslastenabrechnungsgesetz NRW zu tragenden Ausgleichszahlungen aus den genannten Gründen so gut wie unmöglich ist und geschätzt werden muss.

Aus den Ausführungen der Kommunen im Schreiben vom 22.02.2019 wird aber auch nicht ersichtlich, warum die dort vorgetragene Berechnung gegenüber der Kalkulation des Kreises sachgerechter sein soll – nachvollziehbar begründet wird dies jedenfalls nicht. So wird bei der Berücksichtigung der ELAG-Werte ein konstanter Wert als sachgerecht angesehen, während zur Begründung für die Erhöhung der Schlüsselzuweisungen dynamische Ansätze vorgeschlagen werden. Den Bedenken der Kommunen wird in der Veränderungsliste vom 11.02.2019 insoweit Rechnung getragen, als 0,5 Mio. € aus der im Jahresabschluss 2017 gebildeten Rückstellung ertragswirksam und damit zur Absenkung des Umlagebedarfs aufgelöst werden. Eine Erhöhung des Betrages ist ebenso nicht begründet, insbesondere warum dies „zwingend“ zu berücksichtigen sein soll.

Abschließend wird darauf hingewiesen, dass die Auffassung, es werde ein zweites Mal derselbe Betrag über die Kreisumlage finanziert, unzutreffend ist, weil es sich in 2017 nicht um einen über die Haushaltsplanung dargestellten umlagewirksamen Aufwand gehandelt hat.

 

e)    Die im Finanzplan etatisierten Mittel einer Finanzanlage für eine Wohnungsbaugesellschaft haben keine Auswirkung auf den Hebesatz der Kreisumlage, sind also nicht umlagerelevant. Die Mittel sollen für preisgedämpften Wohnungsbau dienen. Ein Thema, das zunehmend bedeutsamer wird.

 

Der Veränderungsnachweis vom 11.02.2019 enthält weitere Haushaltsansätze, die bei der Einbringung des Doppelhaushaltes nicht etatisiert waren, aber bei einer Betrachtung der größeren Haushaltspositionen von Belang sind und berücksichtigt werden müssen. Dabei handelt es sich um folgende Bereiche:

 

ž   Die Minderung des Aufwandes gem. SGB II hat auch eine Reduzierung der vom Land gewährten Wohngeldpauschale zur Folge, die in 2019/2020 nach einer Kalkulation des Landkreistages mit geringeren Erträgen in Höhe von 0,5 Mio. € zu berücksichtigen ist.

ž   Aufgrund der Regelungen zum Bundesteilhabegesetz ist im Bereich des SGB XII, insbesondere bei der Hilfe zum Lebensunterhalt mit Mehraufwendungen von rund 1,85 Mio. € zu kalkulieren.

ž   In 2019 und 2020 werden erstmals konsumtiv Haushaltsmittel in Höhe von jeweils 1 Mio. € für die in Zusammenhang mit den Beschlüssen der sog. Kohlekommission zu ergreifenden Maßnahmen zum Strukturwandel etatisiert.

 

In der Stellungnahme der Kommunen vom 22.02.2019 ist letztlich nicht berücksichtigt, dass der Bund die Absenkung der Bundesbeteiligung gem. § 46 Abs. 7 SGB II über eine Erhöhung des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer in Höhe von insgesamt 1 Mrd. € bundesweit kompensiert. Die Kommunen im Rhein-Kreis Neuss erhalten nach einer überschlägigen Berechnung durch den Landkreistag für 2019 einen Ausgleich in Höhe von 5,8 Mio. € zur Abdeckung eines etwaigen Mehraufwandes, der ihnen durch eine höhere Belastung bei den Kosten der Unterkunft – über eine entsprechende Anpassung der Kreisumlage entsteht.

Insoweit werden auf Ebene der Kommunen Erträge kompensiert, die beim Rhein-Kreis Neuss wegfallen.

 

Unter Berücksichtigung der Anpassungen in dem 1. Veränderungsnachweis sowie der vorstehenden Ausführungen ergibt sich kein weiteres Verbesserungspotential. Es verbleibt entgegen der Zusammenfassenden Darstellung in der Stellungnahme der Städte und Gemeinde vom 22.02.2019 damit vielmehr für 2019 bei einer Verschlechterung von rund 3,4 Mio. € und in 2020 in Höhe von rund 4,7 Mio. €.

 

Zusammenfassend ist festzustellen, dass entgegen der Darstellung der Kommunen die Annahmen für die Planung des Doppelhaushaltes sachgerecht sind und von Prognoseunsicherheiten zu Lasten der Kommunen nicht ausgegangen werden kann. Die Kommunen können ihrer eigenen Haushaltsplanung historisch niedrige Hebesätze für die allgemeine Kreisumlage zugrunde legen.