Sachverhalt:
Für die Zusammensetzung und die Besetzung aller freiwilligen Ausschüsse ist § 41 Abs. 5 KrO NRW maßgebend. Fraktionen, die in einem Ausschuss nicht vertreten sind, sind berechtigt, für diesen Ausschuss ein Kreistagsmitglied oder einen sachkundigen Bürger, der dem Kreistag angehören kann, zu benennen. Das benannte Kreistagsmitglied oder der benannte sachkundige Bürger wird vom Kreistag zum Mitglied des Ausschusses bestellt. Sie wirken in dem Ausschuss mit beratender Stimme mit. Ein Kreistagsmitglied hat das Recht, mindestens einen der Ausschüsse (ausgenommen: Kreisausschuss) als Mitglied mit beratender Stimme anzugehören (§ 41 Abs. 3 KrO NRW).
Zu Mitgliedern der Ausschüsse können gem. § 41 Abs. 5 KrO neben Kreistagsmitgliedern auch sachkundige Bürger der kreisangehörigen Gemeinden, die dem Kreistag angehören können, bestellt werden. Zur Übernahme der Tätigkeit als sachkundiger Bürger ist niemand verpflichtet. Die Zahl der sachkundigen Bürger darf die der Kreistagsmitglieder in den einzelnen Ausschüssen nicht erreichen.
Die Wahl erfolgt gemäß § 35 Abs. 3 KrO NRW. Danach ist ein einstimmiger Beschluss der Kreistagsmitglieder über die Annahme des Wahlvorschlages ausreichend, wenn die Kreistagsmitglieder sich zur Besetzung der Ausschüsse auf einen einheitlichen Wahlvorschlag geeinigt haben. Sofern ein einheitlicher Wahlvorschlag nicht zustande kommt, regelt § 35 Abs. 3 Sätze 2 – 6 KrO NRW das weitere Verfahren wie folgt:
„Kommt ein einheitlicher Wahlvorschlag nicht zustande, so wird nach den Grundsätzen der Verhältniswahl in einem Wahlgang abgestimmt. Dabei sind die Wahlstellen auf die Wahlvorschläge der Fraktionen und Gruppen des Kreistages entsprechend dem Verhältnis der Stimmenzahlen, die auf die einzelnen Wahlvorschläge entfallen, zur Gesamtzahl der abgegebenen gültigen Stimmen zu verteilen. Jedem Wahlvorschlag werden zunächst so viele Sitze zugeteilt, wie sich für ihn ganze Zahlen ergeben. Sind danach noch Sitze zu vergeben, so sind sie in der Reihenfolge der höchsten Zahlenbruchteile zuzuteilen.“